大型水电工程农村移民入股安置方式初探
来源: | 作者:邓益,汪奎,黄建,敬松 | 发布时间: 2016-06-12 | 539 次浏览 | 分享到:

大型水电工程农村移民入股安置方式初探


(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司,四川 成都 610072;四川省扶贫和移民工作局,四川 成都 610072

  :在分析研究国内水电工程农村移民入股安置方式的基础上,结合L水电站移民安置的实际情况,初步探讨了移民入股安置方式在L水电站移民安置中的适用性。结果显示,该安置方式的收益大大超过了移民原收入,增长幅度超过了10%,使移民共享工程效益的愿望得到了实现。总结了该安置方式在L水电站移民安置中的优势和存在的问题,认为只要妥善解决其存在的不足,移民入股安置方式具有广阔的应用前景。

关键词:水电工程;农村移民;入股;安置方式

中图分类号D632.4TV21    文献标识码A    文章编号:  


0 引 言

我国水电事业的快速发展,带来了大量工程移民,如何妥善安置水电工程移民、保障移民生活水平成为了全社会共同关注的问题。特别是近年来,水能资源开发多集中在西部高海拔、少数民族的聚居区,该地区可开垦和调整的土地资源严重不足[[i]],传统的安置方式已经无法满足移民生产和生活的需要[[ii]-6]。因此,转换移民安置思路、创新补偿补助政策是新形势下移民安置工作的必然要求[7]

股份制在社会主义市场经济的发展壮大,特别是其在部分工程中的成功应用[8],为水电工程移民安置提供了新的思路与方式。经过多年的实践和总结,国务院于200410月颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[200428号)中指出“妥善安置被征地移民……对有稳定收益的项目,农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”,首次提出入股分红的安置方式[9]201311月中国共产党第十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益……探索农民增加财产性收入渠道”,同时规定“维护农民生产要素权益……保障农民公平分享土地增值收益”。这些政策的出台为水电工程农村移民入股安置提供了指导和政策依据。本文拟初步探讨西部大型水电站L水电站农村移民以集体林地补偿补助费入股的安置方式,并与P水电站对比分析农村移民入股安置方式在该水电站的适用性,希望为L水电站和其他水电工程移民安置工作的顺利开展有所助益。

1 股份制及其在水库移民安置中的应用

股份制既是现代企业的一种资本组织形式,也是一种产权制度。它是按一定的法规程序,通过发行股票筹集资本,创立法人企业(公司),对生产要素实行社会占有和联合使用[10]

入股补偿在我国的应用,最早可以追溯到清朝末年[8]1908年“津浦铁路商股有限公司招股章程”中提出:此路所经土地,倘该业主有愿入股不领地价者,请督办大臣折合银数,知照公司,付给股票,权利与银股同。同时,民国政府对兴修水利和铁道需征收土地有如下规定:被征收土地若为自耕自住……其余部分以土地债券补偿;若非自耕自住……一律以土地债券补偿。

随着股份制的发展特别是新形势下移民工作思路的改变,农村移民以集体所有的土地补偿费和安置补助费作为水电站建设的股份投资于工程建设,移民在工程发挥效益后每年以获得股息或者红利的方式来分享工程效益的安置方式得到了初步的应用。这些实践主要包括四川省槽渔滩水电站[5]、福建省东固水库[[iii]]、广东都坪水电站[8]等,这种安置方式逐渐得到了移民和业主的认可。

2 L水电站农村移民入股安置方式探讨

2.1 L水电站移民入股安置模式构建

本文在探讨L水电站农村移民入股安置方式时,针对农村移民入股安置方式的入股资金范围与组织、收益分配与发放(发放的方式与时间)、移民风险与管理及电站停止运行后移民的生计保障四个方面构建L水电站移民入股安置模式。

1)入股资金范围与组织。考虑到当地的实际情况和工程建设征地、移民安置规划的特点,L水电站农村移民以永久征收集体林地的补偿费和安置补助费作为工程建设的资金入股水电站建设。没有把全部的土地补偿费和安置补助费纳入股份的原因在于:一方面,两河口水电站生产安置主要采用逐年补偿的安置方式,因此永久征收的耕园地不再考虑入股安置;另一方面,因该电站补偿费用较多,仅将集体林地的补偿费和安置补助费纳入股份是为控制其所占比重不超过10%[3]。以农村移民林地入股组织的协调工作比较复杂,如果以单个移民或者移民户与业主直接签订协议,将会大大增加协调成本和降低工作效率。为此建议:以村集体或者村小组为单位,在县政府及其移民管理机构、乡政府的指导下统一与业主签订入股协议,入股收益由村集体、村小组分配到参与入股的移民户;同时,为保证移民收益、降低风险,移民以土地补偿和补助资金入股应采用优先股[[iv]]。这样入股移民在分配公司收益方面具有优先权[[v]],可以保证移民的收益;而且,当公司发生不可预见的倒闭、破产等情况时,入股移民优先分配其剩余资产,从而解除移民的后顾之忧。

2)收益分配与发放。移民入股后,将按照其所占股份份额取得相应的收益。其收益的分配将采取如下方式:研究收益采用股息和红利两种方式进行分配,并予以保底(以移民亩均林地收入145.2元为保底收益,数据来源于文献[4]及实地调查收集资料),若当年收益超过保底收益则以实际收益进行分配。按股息方式进行收益分配时,本文计算了股本金(即移民土地入股资金)年回报率分别为6%7%(由于当前采用利率浮动政策,暂以此作为同期银行贷款利率)、8%时的收益;按红利方式进行分配时,根据《公司法》等相应法律分别研究分红比例为15%20%25%时移民的收益。由于水电站建设期未产生实际效益,因此在建设期移民收益股息回报率、分红比例分别设为6%15%。移民入股收益是专项资金,参加入股的移民户可在村(村小组)集体组织下由县政府统一办理收益发放账户。项目法人在年终结算后及时将所分配的收益交付县政府,由县政府统一发放给移民。移民收益从征地当年开始发放,移民所得收益免交分红所得税、个人所得税。

3)移民风险与管理。移民入股安置方式作为一种新型的安置模式,存在一些潜在的风险。如电站盈利能力较弱、企业经营环境恶化、丰水年与枯水年发电量悬殊造成的移民收益下降或支付困难,国家宏观经济政策变化、制度依据不足、收益资金分配和发放过程中存在的管理问题等带来风险。因此,为保证移民在该种安置模式下稳定的收益,应该保障移民入股分红的保底收益,即使在公司经营情况较差的情况下也需要保证移民入股部分的保底收益;同时,加强各级移民机构对移民收益资金的管理,确保收益能够按时足额的发放至移民手中。

4)水电站停止运行后移民的生活保障。本安置方式考虑在水电站停止运行后,规划对原有林地通过缴纳的森林植被恢复费恢复其生产条件,集体经济组织做好林地权属的划分。同时,为保证林地恢复期间移民的生活、生产过渡支出,在电站运营期间按照一定的比例提取资金[13],以保证移民过渡期间生产生活水平不降低。

2.2 移民入股安置在L水电站的应用

根据上述方式,L水电站移民入股资金总额为7.07亿元(此即为征收集体林地的补偿费和安置补助费),工程静态总投资为492亿元,占总投资的1.4%,即占总股份的1.4%。根据国家、四川省的相关规定,L水电站发电上网电价以0.41/kW·h计算。收益方面,按股息方式的,研究股本金年回报率分别为6%7%(同期银行贷款利率)、8%时的收益;按红利方式的,根据《公司法》等法律,分别研究分红比例为15%20%25%时移民的收益。

由上述安置方式,计算安置后收益见表1

1  L水电站农村移民入股安置收益计算比较

收益方式

比例/%

总补偿费用/

亿元·a-1

亩均可获得补偿/元·a-1

原亩均

收入/元·a-1

增长额/

增长比例/%

人均补偿费用/元·a-1

股息方式

6

0.4242

675.69

145.2

530.49

365.35

6747.26

7

0.4949

788.31

145.2

643.11

442.91

7871.80

8

0.5656

900.92

145.2

755.72

520.47

8996.34

分红方式

15

0.1016

161.88

145.2

16.68

11.49

1616.53

20

0.1355

215.85

145.2

70.65

48.65

2155.37

25

0.1694

269.81

145.2

124.61

85.82

2694.22

从表1可以看出,不论是按照股息方式还是按照分红方式,移民安置后的亩均林地收益都将大大超过原亩均收入。其中,采用股息回报率为7%时,移民的亩均林地可获得补偿为788.31/a,比原亩均收入高643.11元,增长了442.9%。该种方式下,人均林地补偿费达7871.80/a;然而从两种方式移民可获得补偿对比来看,分红方式所得补偿要小于股息方式,因为以集体林地入股的股份仅占总股份的1.4%,因此其分得的利润较少。但是,随着电站运行的正常化和电站管理的规范化,L水电站经营的年利润率将会提高,移民收益也会不断增长。

可以看出,这种安置方式能够大大提高移民的收入水平,实现移民的安稳致富,在L水电站建设中具有良好的适用性。

2.3 移民入股安置在P水电站的应用

本文尝试将P水电站水库淹没影响区和枢纽工程建设区永久征收集体所有耕园地52 763 (3 517.53hm2)的土地补偿费和安置补助费作为工程建设的资金入股水电站建设,构建与L水电站相同的入股安置方式,其收益如表2 所示。

2  P水电站农村移民入股安置收益计算比较

收益方式

 

比例/%

总补偿费用/

亿元·a-1

亩均可获得

补偿/元·a-1

人均可获得

补偿/元·a-1

股息方式

6

0.5845

1107.82

617.59

7

0.6819

1292.46

720.52

8

0.7794

1477.10

823.45

分红方式

15

0.1907

361.48

201.52

20

0.2543

481.98

268.69

25

0.3179

602.47

335.86

从表2可以看出,分红方式补偿费用依然低于股息方式。对于股息方式,移民亩均耕园地可获得补偿为1 292/a(以股息为7%为例),较当地耕地年产值高。但是,从人均可获得补偿费用来看,人均可获得的补偿费用较少,要远远低于当地耕地年产值;因而该种安置方式有可能降低移民的收入水平。这是该水电站涉及人口较多但耕园地相对较少,从而人均耕园地较少的缘故。

3 L水电站农村移民入股安置的优势与问题

3.1 优势

1)确保移民分享工程效益。随着政府对移民工作政策的完善、创新和移民权利意识的增强,移民要求长期分享水电工程效益的呼声越来越高[4]。而移民入股安置模式为农村移民建立了长期分享工程效益的机制,使得移民能够获得无形资产损失的补偿[[vi]],在电站运行年限内甚至报废之后获得可观的收益。这就使得L水电站建设的移民实现了两大转变,即由非自愿性移民转变为自愿性移民、由开发性移民升华为参与性移民[8],真正分享了工程建设带来的利益。

2)缓解业主筹措资金压力。L水电站集体林地补偿和安置补助费为7.07亿元,若以贷款年利率为7%计,则每年需支付的利息为0.50亿元;同时,工程开工建设还需要大量的资金投入,这给业主带来了巨大的压力。因此,将一定数量的移民补偿和安置补助费作为股份直接投入到L水电站的工程建设中,在工程运行后分享发电效益,在很大程度上缓解了业主筹措资金的压力。

3 推动甘孜藏区城镇化建设。城镇化是我国社会建设的重要内容之一,李克强总理强调10亿人城镇化的任务十分艰巨。L水电站入股安置方式可为移民提供长期稳定的收益,保障了人数众多的农村移民向非农产业和城镇转移,加快了当地城镇化的发展。

4 维护甘孜藏区社会稳定。随着我国移民工作存在问题的不断显现,移民问题已经成为了制约水电站建设甚至影响社会稳定的重要内容。特别是L水电站位于甘孜藏区,其地理位置特殊、宗教氛围浓厚、自然环境较差[2],更应该妥善、万无一失地解决移民安置问题。移民入股安置方式可为移民提供长期、稳定、较高的回报,使其生活生产无后顾之忧,完成了移民从非自愿到自愿、开发性到参与性的转变,保证了移民的各项权利,有利于维护当地的社会稳定和民族团结。

3.2 风险与问题

1)入股资金来源问题。土地使用权入股安置方式一般是将土地作价入股,但是可以作价入股的土地类型目前还无定论。有以全部土地作价入股的,也有以部分土地作价入股的。但笔者认为,不宜将全部的土地使用权入股。因为从搬迁到电站开始运行阶段是移民恢复生产急需资金扶持的阶段,宜在保证移民基本生产资料的基础上将剩余土地使用权入股;若将其全部投入工程建设中,移民需要较长时间才能获得分红,移民这段时间的生活无法保障,具有较大的风险[13]。因此,L水电站仅以集体林地使用权作价入股。

2)收益分配问题。目前,入股安置方式主要的收益分配途径有获得股息和分配红利两种。通过对LP水电站的研究可以看出,这两种方式存在着以下两个方面的问题:一是,这两种方式下移民的收益相差较大;二是,这两种方式的收益获得比例(股本金年回报率、分红比例)的确定目前并无定论。因此,采用何种方式以及采用何种收益获得比例应该根据实际情况,依照国家法律和政策、当地政策以及当地政府、移民、业主的共同意愿协商确定。

3)管理问题。由于移民入股安置方式还处于初步应用阶段,目前还没有提出较为完善、合理的管理措施和管理机制。而移民入股应得的收益如何管理直接关系到这种安置方式能否正常、合理、有效的运行。如何科学有效的管理移民的权益资产,采取何种措施和途径兑现移民的收益,是该种安置方式需要解决的重要问题。

4)适用范围。从上面的分析可以看出,并不是所有的水电站都适合利用入股安置方式。本文中,L水电站建设征地涉及土地较多,但是人口相对较少,因而在采用入股安置方式下人均林地补偿用较高,可达到7871.80/年。但是P水电站建设征地不仅涉及的土地较多,涉及的人口数量庞大,因此人均补偿费用相对要低。故而,本文认为在水电工程建设征地涉及土地(耕园地、林地等)面积较大,而人口相对较少的情况下,应用入股安置方式更加适宜。

4 结 语

从本文研究的L水电站移民入股安置方式的移民收益来看,此方式的收益要远远高于原收入。这种安置方式能为移民带来长期、稳定、较高的收益,从而实现他们分享工程效益的愿望,是水电工程移民安置规划工作人员值得研究和应用的。国内水电工程农村移民入股安置方式的研究和应用都还处于初步阶段,需要在实践中不断的摸索和总结。

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